2021年1月7日生態環境部印發《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），為當前形勢下全國生態環境保護執法工作的全局和長遠發展指明了方向。
??《指導意見》的出臺十分迫切和必要，既是實現環境治理體系和治理能力現代化目標的重大任務，又是堅持精準治污、科學治污、依法治污的重要舉措，還是落實生態環境保護領域體制機制改革的根本要求，也是解決當前執法突出問題、應對風險挑戰、贏得主動的有力保證。
??2020年以來，為應對新冠肺炎疫情帶來的深刻影響，生態環境部要求積極服務落實“六穩”“六保”任務，堅持方向不變、力度不減，科學統籌疫情防控、經濟社會發展和生態環境保護三者關系。《指導意見》將各地在疫情期間實施監督執法正面清單、強化非現場監管、打擊惡意違法犯罪等差異化監管、智慧化監管的有益探索進行了系統性的總結提升，對如何科學統籌有限的執法資源、如何在減少對企業干擾的前提下提高執法效能、如何在疫情防控常態化的情況下協同推動經濟高質量發展和生態環境高水平保護等問題給出了明確回應，為全國生態環境執法工作提出了明確思路方向和具體制度指引。
??《指導意見》共分四個部分，涉及18項具體制度。
??一是明確執法職責，切實落實行政執法責任。落實生態環境保護綜合行政執法改革要求，建立執法事項目錄，完善履職責任制度，強化現場檢查計劃制度，進一步明確職責任務、落實責任要求，統籌和規范針對企業的現場檢查，增強執法的統一性和權威性。
??二是優化執法方式，高效統籌行政執法資源。從創新執法機構自身工作制度的角度，著力于優化執法方式，統籌解決執法力量薄弱與任務繁重之間的突出矛盾。通過“雙隨機、一公開”和正面清單制度，配合非現場監管方式的強化和規范，切實落實差異化監管措施，精準投放執法資源，在減少對企業干擾的同時提高對違法問題的發現率；通過區域交叉檢查和專案查辦制度，集中調取精干執法資源，確保重點任務和重點案件辦理的高效完成。
??三是完善執法機制，著力提升行政執法效能。從加強執法機構與其他機構配合的角度，著力于完善執法機制，強化協調銜接，借助多方支持放大執法效能。執法監測工作機制保障監測數據對現場執法的支撐，部門協調聯動機制保障行業監管責任與綜合執法責任的有效銜接，行政執法與刑事司法銜接機制保障對重大違法犯罪的嚴懲重罰，舉報獎勵機制和第三方輔助執法機制充分發揮廣大群眾和第三方社會機構的力量，幫助執法部門發現和查處違法問題。
??四是規范執法工作，嚴格約束行政執法行為。通過細化完善制度要求，增強執法工作的規范化。行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、規范行政處罰自由裁量權、典型執法案例指導制度全面規范現場執法和處理處罰全過程的程序及工作要求，執法普法制度明確執法者的普法責任，強化執法幫扶和守法服務。
??生態環境部要求省級生態環境部門在2021年3月底前，結合本地區實際制定落實《指導意見》的實施方案。每年年底前，總結落實《指導意見》的進展情況。生態環境部將持續調度各地在優化生態環境執法方式、提高執法效能方面的亮點成效及典型案例，并定期組織宣傳報道，給予公開表揚。
關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見
各省、自治區、直轄市生態環境廳（局），新疆生產建設兵團生態環境局：
??為貫徹落實黨中央、國務院關于深入打好污染防治攻堅戰、深化生態環境保護綜合行政執法改革、構建現代環境治理體系、加強和規范事中事后監管的決策部署，堅持方向不變、力度不減，突出精準治污、科學治污、依法治污，不斷嚴格執法責任、優化執法方式、完善執法機制、規范執法行為，全面提高生態環境執法效能，切實改善生態環境質量，保障人民群眾環境權益，提出以下指導意見。
??一、明確執法職責，切實落實行政執法責任
??（一）建立執法事項目錄。2021年6月底前，各省級生態環境部門要結合法律、行政法規、部門規章立改廢釋和地方立法、“三定”規定等，對執法事項進行清理并編制省級生態環境保護綜合行政執法事項目錄，按程序報省級人民政府批準后向社會公開，同時建立年度動態調整機制。統籌做好鄉鎮綜合執法改革。
??（二）完善履職責任制度。2021年底前，地方各級生態環境部門要制定公布簡明易懂的行政執法履職要求，對作為第一責任層級的執法事項，進一步落實崗位責任，公開履職方式，細化工作流程，強化內部監督，明確問責辦法。各省級生態環境部門要選擇部分市、縣開展執法履職評估試點，以履職效能為中心，從執法力度、辦案質量、工作成效、優化創新、指導幫扶、企業評價和公眾滿意度等方面，制定可量化的執法履職評估辦法。
??（三）強化現場檢查計劃制度。2021年起，市、縣兩級生態環境部門要依據履職要求，科學統籌日常監管和執法檢查等所有現場檢查任務，結合監管執法力量、技術裝備和經費保障等情況制定年度現場檢查計劃并按月細化落實。國家、省級安排的專項監管執法活動也應納入市、縣現場檢查計劃。年度及月度現場檢查計劃應報上級生態環境部門備案。因上級臨時部署重大執法行動等特殊情況，應對現場檢查計劃作出相應調整并備案。
??二、優化執法方式，高效統籌行政執法資源
??（四）完善“雙隨機、一公開”監管制度。市、縣兩級生態環境部門要按照“雙隨機、一公開”制度要求，落實現場檢查計劃。將所有檢查對象納入名錄庫，按區域、行業、規模、要素等科學分類管理。日常監管執法要統籌整合檢查對象的排污許可證執行情況、環境管理水平、守法狀況、信用評價、信訪投訴等信息，設置不同的檢查比例。專項監管執法活動，按照專項檢查對象和時間要求，也應納入“雙隨機、一公開”監管。將執法人員按業務專長分類標注，將專家和專業機構分類加入。積極配合市場監管等部門建立“雙隨機、一公開”聯合檢查制度。將檢查計劃、檢查結果及時、準確、規范向社會公開。
??（五）建立實施監督執法正面清單制度。2021年6月底前，各省級生態環境部門要結合環境信用體系建設建立實施常態化監督執法正面清單管理制度。優先將治污水平高、環境管理規范的企業納入正面清單，明確嚴格的清單編制、審定、公開程序，并實施動態調整。采取差異化監管措施，對正面清單內的企業原則上只開展非現場監管，在一定時期內免除現場檢查；細化輕微環境違法行為減免處罰的情形和程序，對主動報告、妥善處置、未造成污染后果的，依法減輕或免除處罰，審慎采取查封扣押、限產停產等措施。加大正向激勵力度，鼓勵實施多部門聯合激勵。
??（六）推行非現場監管方式。大力拓展非現場監管的手段及應用，將其作為日常執法檢查的重要方式。2021年底前，各省級生態環境部門要建立非現場監管程序規范，明確工作流程、落實責任要求。以自動監控為非現場監管的主要手段，推行視頻監控和環保設施用水、用電監控等物聯網監管手段，積極利用無人機、無人船、走航車以及衛星遙感等科技手段，科學建立大數據采集分析、違法風險監測預警等工作程序，明確啟動現場檢查的銜接機制。推進完善法規和標準，強化污染源自動監測數據用于行政處罰。
??（七）完善區域交叉檢查制度。國家和省級生態環境部門要針對生態環境保護重點任務，突出的區域性、流域性、行業性生態環境問題，以交叉檢查方式，統籌調用行政區域內執法力量，定期組織開展監督幫扶，并建立相關工作制度。檢查發現的問題原則上由當地生態環境部門查處，并持續督促整改到位。
??（八）建立專案查辦制度。對案情重大、影響惡劣、后果嚴重的生態環境違法案件實施專案查辦，配備精干執法力量成立專案組，加大資源投入和后勤保障。涉及其他部門的，應采取部門聯合執法、聯合掛牌督辦等方式。充分發揮業務主管部門、技術專家和法律顧問作用，加強案件辦理過程中的技術、法律支撐。
??三、完善執法機制，著力提升行政執法效能
??（九）健全執法監測工作機制。2021年6月底前，市、縣兩級生態環境部門要建立生態環境執法、監測機構聯合行動、聯合培訓等機制。依據環境執法需求制定執法監測計劃，將執法監測經費納入執法工作預算。加強省駐市監測機構對所在市執法工作的支持，探索適合省以下生態環境機構監測執法垂直管理模式的縣區級“局隊站合一”運行方式。發揮市場機制作用，鼓勵有資質、能力強、信用好的社會環境監測機構參與執法監測工作。
??（十）健全部門協調聯動機制。各級生態環境部門要積極與行業管理部門共同研究明確職責分工，推動聯合發文，建立生態環境問題線索通報反饋和信息共享機制，形成邊界清晰的執法職責體系，實現行業監管責任與綜合執法責任依法區分、有效銜接。對行業管理部門在日常監管中發現并移送的屬于生態環境保護綜合行政執法職責范圍的問題，各級生態環境部門要積極依法查處。
??（十一）強化行政執法與刑事司法銜接機制。各級生態環境部門要積極協調，建立健全生態環境部門、公安機關、檢察機關、審判機關聯席會議制度，完善信息共享、案情通報、證據銜接、案件移送等機制，聯合制定線索通報、提前介入、涉案物品保管和委托鑒定等程序，推動解決法律適用爭議和執法實踐中的難點問題。加大部門聯合培訓力度，加強“以案釋法”和交流借鑒。依法做好生態環境損害賠償工作。
??（十二）完善舉報獎勵機制。省、市兩級生態環境部門要按照有關規定，抓緊出臺舉報獎勵制度，將群眾舉報以及信訪信息作為發現違法問題的重要途徑。明確獲獎條件，細化獎勵標準，積極探索互聯網支付新模式，簡化發放流程，豐富獎勵形式。對通過舉報避免重大生態環境違法行為發生、消除重大生態環境安全隱患，或協助查處重大生態環境違法犯罪案件等情形，可對舉報人實施重獎，對舉報人個人信息嚴格保密。落實獎勵經費保障。
??（十三）探索第三方輔助執法機制。探索以政府公共采購方式委托第三方社會機構輔助執法，開展污染源排查、污染防治設施運行評估、整改措施跟蹤等工作。利用第三方服務加強遙感監測、大數據分析等技術手段運用，為精準發現生態環境違法問題提供技術支持。加強生態環境執法智庫建設，邀請專家、律師參與重大復雜案件辦理，為高效查處生態環境違法行為提供專業支持。
??四、規范執法工作，嚴格約束行政執法行為
??（十四）推行行政執法公示制度。按照“誰執法、誰公示”的原則，以當地生態環境部門官方網站為主要載體，以“兩微”平臺、新聞媒體、服務窗口等為補充，拓展公示渠道。強化事前公開，主動公開檢查計劃；規范事中公示，亮明執法身份，做好告知說明；加強事后公開，及時公開行政執法決定。明確公示的內容、標準、格式，規范公示內容的采集、審核、發布、更正及撤除程序。對不按要求公示、選擇性公示、更新維護不及時的，加強考核并明確責任追究。
??（十五）落實執法全過程記錄制度。各級生態環境部門要將移動執法系統使用作為落實執法全過程記錄制度的主要手段，同時進一步規范文字、音像等記錄形式。各省級生態環境部門要統籌強化移動執法系統建設、管理和應用。2022年底前，在執法工作中要做到全員、全業務、全流程使用移動執法系統，全面配備使用執法記錄儀，實現現場執法和案件辦理全程實時留痕、全過程記錄。
??（十六）規范行政處罰自由裁量權。2021年底前，省級生態環境部門要結合地方實際和綜合行政執法事項目錄，對適用自由裁量權的事項進行修訂補充和完善。對主動消除或者減輕違法行為危害后果的，違法行為輕微并及時糾正、沒有造成危害后果的，明確依法從輕、減輕或者免予處罰的情形。鼓勵有條件的市級生態環境部門對省級裁量規則和基準細化量化，進一步壓減自由裁量權。推動行政裁量系統開發運用，逐步實現裁量電子化。鼓勵京津冀、長三角、成渝地區等探索區域統一裁量標準。
??（十七）完善典型執法案例指導制度。2021年底前，國家和省級生態環境部門要建立典型案例收集、解析和發布機制。市、縣兩級生態環境部門要積極開展案件總結、分析和報送工作。從執法方式創新、執法程序規范、案卷說理明晰等方面挖掘案例的典型性、前瞻性，提煉可推廣的經驗做法。充分發揮專家學者、行業和社會組織的作用。建立健全案例發布的業務審核、法律審核和集體審議決定制度。加強案例發布宣傳，擴展案例應用，定期組織匯編。我部將對優秀的典型案例向社會公開發布并對辦案單位予以表揚和肯定。
??（十八）健全執法普法制度。各級生態環境部門要按照“誰執法、誰普法”的原則，以現場檢查環節為重點，以推進說理式文書為突破，推行全程說理式執法。利用面對面陳述申辯、聽證等程序，加強對行政相對人的普法。開展“送法入企”活動，與企業集團、行業協會聯合舉辦環境守法培訓，發放環境普法讀本。市、縣生態環境部門重點要針對中小企業進行執法幫扶，每年至少開展一次普法培訓。對區域典型行業或存在的普遍性問題組織專家集中把脈會診，及時發現問題苗頭，幫助企業消除違法隱患，降低違法風險，營造良好的執法守法環境。
??請各省級生態環境部門于2021年3月底前，將本地區落實本指導意見的實施方案報送我部。每年年底前，將落實本指導意見的進展情況總結報送我部。我部將持續調度各地在優化生態環境執法方式、提高執法效能方面的亮點成效及典型案例，并定期組織宣傳報道，給予公開表揚。
??生態環境部
??2021年1月6日
